هدفمندكردن یارانه‌ها یكی از چالشی‌ترین موضوعاتی است كه در چند سال گذشته فعالان و سیاست‌گذاران اقتصادی را درگیر خود كرده است.
قانونی که در فاز اول آن بخش تولید نادیده گرفته شد تا برای اجرای فاز دوم این قانون، فعالان این بخش خواهان اجرای کامل آن شوند. خواسته‌ای که در طرح حمایت از تولید ملی نیز قید شد تا شاید به این طریق راهکاری قانونی برای ملزم کردن دولت به تخصیص سهم این بخش از قانون هدفمندی یارانه‌ها در فاز دوم فراهم شود.
تصمیم‌گیری برای تصویب و اجرای قانون هدفمندكردن یارانه‌ها بسیار دشوار بود، اما اتخاذ تصمیم برای اجرای مرحله دوم به مراتب دشوارتر از آن نشان داده است؛ به نحوی كه از زمان اجرای مرحله اول و گذشت بیش از سه سال، تا اواخر سال 1392 در عمل، اقدام جدیدی صورت نگرفت. دلیل این مساله عمدتا به وضعیت اقتصاد كشور به‌ویژه در دو سال گذشته برمی‌گردد كه با تلاطم‌های قابل توجهی از جمله جهش ارزی، تعطیلی برخی صنایع و افتادن در دام ركود تورمی مواجه بوده است.
به هرحال، پس از بحث‌های طولانی، اجرای مرحله دوم هدفمندكردن یارانه‌ها عمدتا به‌دلیل نیاز مالی دولت در دستور كار قرار گرفت و با قیمت‌های جدید برای بیشتر حامل‌های انرژی، موضوع قانون هدفمندكردن یارانه‌ها مشخص و اجرا شد. در این میان بیشترین نگرانی كه در میان فعالان اقتصادی و به‌خصوص بخش صنعت وجود دارد اين است كه هم باید فشار هزینه‌های ناشی از افزایش قیمت انرژی را تحمل كنند و هم با در نظر گرفتن تجربه اجرای مرحله اول، در انجام اقدامات حمایتی از محل هدفمند کردن از جانب دولت با تردید مواجه هستند. این گزارش سعی دارد ضمن پرداختن به تجربه مرحله اول هدفمندكردن یارانه‌ها و میزان تحقق اهداف و كاستی‌های آن، به بررسی آثار و تبعات اقتصادی اجرای مرحله دوم به‌خصوص از منظر بخش صنعت بپردازد. در این گزارش همچنین به بررسی اجرای مرحله دوم هدفمندكردن یارانه از ابعاد مختلف به‌خصوص تاثیر آن بر درآمد دولت، هزینه‌های تولید بخش صنعت و میزان آسیب‌پذیری زیربخش‌های صنعت از اجرای این مرحله پرداخته شده است. براساس بررسی صورت گرفته به این نتیجه رسیده که اجرای مرحله اول چندان موفقیت‌آمیز نبوده است. این گزارش این نکته را نیز مورد تاکید قرار می‌دهد که در مرحله دوم، با توجه به قیمت‌های در نظر گرفته شده و میزان مصرف فعلی حامل‌های انرژی، درآمد حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی حدود 480 هزار میلیارد ریال برآورد می‌شود كه بر اساس تبصره (21) قانون بودجه سال 1393 قرار است 100 هزار میلیارد ریال آن به عنوان سهم بخش تولید، بهبود حمل‌ونقل عمومی و بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسكونی تعلق گیرد. در این میان تخصیص سهم بخش صنعت كه یكی از آسیب‌پذیرترین بخش‌ها از اجرای این سیاست است، حائز اهمیت است. از سوی دیگر برآوردها نشان می‌دهد كه حداقل میزان افزایش هزینه‌های تولید بخش صنعت (به غیر از صنایع وابسته به كشاورزی) حدود 47/4 درصد خواهد بود اما در صورت عدم مدیریت مناسب، میزان افزایش هزینه‌ها می‌تواند بیش از این مقدار هم باشد. از میان بخش‌های اقتصادی تنها بخش حمل‌ونقل افزایش هزینه تولید را بیش از سایر بخش‌های صنعت تحمل خواهد كرد. علاوه‌بر این، میزان آسیب‌پذیری زیربخش‌های مختلف صنعت از اجرای مرحله دوم هدفمندكردن یارانه‌ها یكسان نیست و در میان زیربخش‌های صنعت، صنایع پتروشیمی (صنایع تولید مواد و محصولات شیمیایی)، تولید سایر محصولات كانی غیرفلزی و فلزات اساسی بیشترین سهم از كل مصرف انرژی بخش را به خود اختصاص داده است. از این نظر لازم است برای هر زیربخش برنامه ویژه‌ای تنظیم شده تا از این طریق كمترین آسیب‌پذیری از اجرای این سیاست حاصل شود و بیشترین افزایش در بهره‌وری مصرف انرژی حاصل شود. به عبارت دیگر، در تخصیص منابع باید دو متغیر مهم میزان آسیب‌پذیری و بهره‌وری مصرف انرژی در زیربخش‌ها مورد توجه قرار گیرد.
همچنین با توجه به اینكه یكی از اهداف اصلی هدفمندكردن یارانه‌ها افزایش كارآیی مصرف انرژی و كاهش شدت انرژی بوده، لازم است در تخصیص منابع و سیاست‌های صنعتی در هر زیربخش با توجه به ماهیت آن، سیاست‌های ویژه و خاص اتخاذ شود.
آسیب‌شناسی مرحله اول هدفمندی
در این گزارش بر این موضوع تاکید شده که به‌منظور اجرای مرحله دوم هدفمند كردن یارانه‌ها، مرور تجربه مرحله اول و آسیب‌شناسی آن ضرورت دارد. این آسیب‌شناسی می‌تواند حاوی نكات مهمی در اجرای بهتر مرحله دوم باشد. بروز كسری قابل توجه منابع و مصارف هدفمندكردن یارانه‌ها و تغيير ماهیت آن از افزایش كارآیی به توزیع نقدی یارانه‌ها یکی از عمده آسیب‌هایی است که در این گزارش به آن تاکید و قید شده که مصارف هدفمندكردن یارانه‌ها بسیار بیش از منابع آن بوده به نحوی كه مابه‌التفاوت آن عمدتا از طریق بودجه عمومی تامین شده است. مهم‌ترین دلایل این مساله را می‌توان به احتیاط و محافظه‌كاری بیش از اندازه در جلب رضایت عمومی از اجرای طرح (و در نتیجه پرداخت نقدی بیش از اندازه)، عدم توانایی در شناسایی گروه‌های هدف و عدم شفافیت رابطه دولت و شركت‌های تولید و پخش انرژی نسبت داد.
وابستگی اهداف قیمتی هدفمندكردن یارانه‌ها به نرخ ارز و پس رفت در هدفمندكردن یارانه‌ها یکی دیگر از آسیب‌هایی است که اجرای فاز اول به بخش تولید وارد کرده است. ديگر آسیب وارده را می‌توان در كم‌توجهی به روش‌های غیرقیمتی و عدم افزایش ملموس كارآیی تولید و مصرف انرژی دانست.
اما چهارمین آسیب به ابهام در منابع و مصارف اجرای مرحله اول نبود شفافیت رابطه دولت و زیرمجموعه برمی‌گردد و در این گزارش بر اين موضوع تاکید شده که به‌دلیل عدم تعریف شفاف رابطه دولت و شركت‌های زیرمجموعه تولید و توزیع انرژی، اختلافات اساسی بین دولت و این شركت‌ها در رابطه با درآمدهای حاصل از اجرای مرحله اول وجود دارد به نحوی كه سازمان هدفمندكردن یارانه‌ها قائل به تراز بودن منابع و مصارف هدفمندكردن یارانه‌ها است، اما در عمل این‌گونه نیست.
حاكمیت شرایط ركود تورمی بر اقتصاد ملی و تاثیر هدفمندكردن یارانه‌ها را می‌توان پنجمین آسیب وارده به بخش صنعت دانست. در این گزارش بر این موضوع تاکید شده که پس از اجرای مرحله اول، كشور با شرایط ركود تورمی كم‌سابقه‌ای مواجه بوده است. اگرچه مسائلی چون مدیریت ناصحیح اقتصاد ملی و تحریم‌های اقتصادی نقش مهمی در این وضعیت داشته، اما شواهدی دال بر تاثیر اجرای مرحله اول هدفمندكردن یارانه‌ها نیز وجود دارد.
ابعاد اقتصادی اجرای مرحله دوم
ابعاد اقتصادی اجرای مرحله دوم هدفمند كردن یارانه‌ها متعدد است و اجرای این سیاست از ابعاد مختلفی قابل بررسی است. با این حال در این گزارش به دو مساله كه برای بخش صنعت حائز اهمیت است پرداخته شده است. این دو مساله عبارت است از منابع درآمدی حاصل از آن و چگونگی جبران زیان گروه‌های آسیب‌پذیر از جمله فعالان بخش صنعت و اثر اجرای مرحله دوم هدفمند كردن یارانه‌ها بر هزینه‌های تولید. برآورد درآمد حاصل از اجرای مرحله دوم هدفمند كردن یارانه‌ها را می‌توان یکی از ابعاد مهم اقتصادی در فاز اول هدفمندی دانست. در این قسمت سعی شده میزان درآمد دولت از محل هدفمند كردن یارانه‌ها برآورد شود. تحقق این درآمدها و چگونگی تخصیص آن می‌تواند حائز اهمیت باشد، به‌خصوص آنكه بنا به گفته اكثر صاحب‌نظران یكی از دلایل عدم موفقیت قابل توجه اجرای مرحله اول، عدم تخصیص سهم تولید در مرحله اول بوده است. جدول فوق برآورد درآمد دولت از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی را نشان می‌دهد. جدول مذکور بیانگر آن است که با در نظر گرفتن درآمد فوق و آنچه از محل منابع بودجه عمومی تعیین شده، دولت باید منابع را به مصارف تعیین‌شده تخصیص دهد. بر اساس جزء (1) بند (ب) تبصره (21) قانون بودجه سال 1393 سهم بخش تولید، بهبود حمل‌ونقل عمومی و بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسكونی، 100هزار میلیارد ریال تعیین شده كه لازم است به نحو مناسبی تخصیص داده شود.
برآورد آثار تورمی ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی را می‌توان یکی دیگر از ابعاد اقتصادی اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها دانست. در این گزارش آمده به دنبال افزایش قیمت حامل‌های انرژی شاخص قیمت تولیدكننده نیز افزایش خواهد یافت؛ به‌طوری‌که هدفمند كردن یارانه‌ها بر افزایش هزینه‌های تولید موثر بوده و با اجرای این سیاست شاخص قیمت تولیدكننده رشد قابل توجهی را نشان می‌دهد. با این حال شاخص قیمت مصرف‌كننده به سرعت نسبت به این افزایش در هزینه‌ها واكنش نشان نداده كه به‌دلیل سركوب‌های قیمتی اعمال‌شده توسط دولت و تعزیرات در آن دوره بوده و در دوره‌های بعدی با كاهش كنترل‌ها و سركوب‌های قیمتی، رشد شاخص قیمت مصرف‌كننده (تورم) با جهش مواجه و از شاخص قیمت تولیدكننده بیشتر شده است. نتایج نشان می‌دهد افزایش قیمت حامل‌های انرژی، شاخص قیمت تولیدكننده را 45/4 درصد افزایش خواهد داد. البته باید این نکته را نیز مد نظر قرار داد که تورم برآورد شده تنها ناشی از افزایش هزینه‌های تولید است و سناریو اجرا شده حداقل از سه طریق دیگر از جمله فشار تقاضای ناشی از اجرای طرف مصارف هدفمند كردن یارانه‌ها، انتظارات تورمی و افزایش توان قیمت‌گذاری دلخواه بنگاه‌ها در بستر اجرای سیاست‌های شوک‌درمانی، افزایش نرخ ارز و آثار تورمی ناشی از آن نیز می‌تواند در افزایش نرخ تورم اثرگذار باشد.
میزان مصرف انرژی در صنایع
از سوی دیگر بخش صنعت را می‌توان یكی از آسیب‌پذیرترین بخش‌های اقتصاد ایران از افزایش قیمت حامل‌های انرژی دانست، این مساله به‌دلیل وابستگی نسبتا بالای این بخش به مصرف حامل‌های انرژی است. با این حال در میان زیربخش‌های صنعت نیز میزان وابستگی به حامل‌های مختلف انرژی متفاوت است. در میان بخش‌های صنعتی (صنایع پتروشیمی صنایع تولید مواد و محصولات شیمیایی)، تولید سایر محصولات كانی غیرفلزی و فلزات اساسی بیشترین سهم از مصرف انرژی بخش را به خود اختصاص داده‌اند. این درحالی است كه بخش‌هایی نظیر صنایع مواد غذایی و آشامیدنی، تولید منسوجات، تولید محصولات لاستیكی و پلاستیكی، تولید محصولات فلزی فابریكی به جز ماشین‌آلات و تجهیزات و تولید ماشین‌آلات و تجهیزات طبقه‌بندی نشده در جای دیگر، به‌رغم سهم ارزش افزوده نسبتا بالا سهم انرژی‌بری محدودی داشته‌اند. بنابراین، از مجموع نكات این بخش می‌توان چنین برداشت كرد كه اگر از زاویه بخش صنعت به موضوع اجرای مرحله دوم هدفمندكردن یارانه‌ها توجه شود، واقعیت آن است كه میزان آسیب‌پذیری زیربخش‌های مختلف صنعتی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی یكسان نیست. از این نظر لازم است برای هر زیربخش برنامه ویژه‌ای تنظیم تا از این طریق كمترین آسیب‌پذیری از اجرای این سیاست حاصل شود و بیشترین افزایش در بهره‌وری مصرف انرژی حاصل شود.
تخصیص منابع
مساله تخصیص منابع حاصل از اجرای مرحله دوم هدفمندكردن یارانه‌ها یكی از بخش‌های چالش‌برانگیز اجرای این سیاست بوده است. تا قبل از اجرای مرحله دوم با كسری موجود میان منابع و مصارف هدفمندكردن عملا امكان تخصیص بخشی از منابع به اموری كه به تحقق اهداف هدفمندكردن كمک می‌کنند وجود نداشت. با این حال با اجرای مرحله دوم و درآمدهای جدید حاصل از افزایش مجدد قیمت حامل‌های انرژی و انصراف برخی از گیرندگان یارانه نقدی، انتظار می‌رود تخصیص منابع به بخش‌های فراموش شده تخصیص یابد. با در نظر گرفتن اینكه هدف قانون هدفمندكردن یارانه‌ها ایجاد كارآیی در بازار و منابع و مصارف انرژی است، مناسب است تخصیص منابع به مصرف‌كنندگانی كه برای اصلاح مصرف خود در جهت بالابردن كارآیی انرژی اقدام می‌كنند، تخصیص منابع به تولیدكنندگانی كه محصولات انرژی بر ساخت خود را در جهت بالابردن كارآیی انرژی اصلاح می‌كنند، تامین بخشی از سرمایه‌گذاری لازم برای عرضه انرژی‌های پاك، تامین بخشی از سرمایه‌گذاری لازم برای بالابردن كارآیی انرژی یا كاهش مصرف انرژی، تامین منابع مالی برای كمک به قابل خریدكردن انرژی برای گروه‌های آسیب‌پذیر جامعه، تامین مالی برای كمک به آسیب‌های ناشی از آلاینده‌ها و ... اختصاص یابد.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
هدف این گزارش بررسی اجرای مرحله دوم هدفمندكردن یارانه از ابعاد مختلف به‌خصوص تاثیر آن بر درآمد دولت، هزینه‌های تولید بخش صنعت و میزان آسیب‌پذیری زیربخش‌های صنعت از اجرای این مرحله بوده است. به این منظور، ابتدا به‌منظور استفاده از تجربیات حاصل از اجرای مرحله اول، به آسیب‌شناسی اجرای این مرحله از قانون هدفمندكردن یارانه‌ها پرداخته شد. بررسی‌ها نشان می‌دهد كه اجرای مرحله اول چندان موفقیت‌آمیز نبوده است. مهم‌ترین عوامل موثر بر این وضعیت را می‌توان به بروز كسری منابع و مصارف هدفمندكردن، وابستگی اهداف قیمتی قانون به نرخ ارز، بی‌توجهی به روش‌های غیرقیمتی افزایش كارآیی، عدم شفافیت رابطه دولت و زیر مجموعه در اجرای قانون و... اشاره كرد.
افزایش نرخ ارز (دلار) از حدود هزار تومان در زمان اجرای مرحله اول به حدود سه هزار تومان در بازار فعلی ارز آزاد سبب شده است كه تحقق اولیه حدود 53 درصد اهداف قیمتی قانون (افزایش قیمت فرآورده‌های نفتی به 90 درصد قیمت فوب خلیج‌فارس، افزایش قیمت گاز طبیعی به 75 درصد قیمت گاز صادراتی و...) با حدود 40 درصد كاهش به حدود 13 درصد برسد. از طرفی دولت در این مرحله در یک اقدام غیرمنطقی و غیرمنطبق با قانون، نه تنها همه درآمدهای حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در مرحله اول بلكه حدود 50 درصد بیش از آن (از محل بودجه عمومی) را به پرداخت یارانه نقدی اختصاص داد و در این میان بخش‌های تولیدی كه در آستانه اجرای یک سیاست اصلاح ساختاری، بیشترین نیاز به حمایت را داشتند از این محل بی نصیب ماندند. از سوی دیگر همزمان با اجرای مرحله دوم، قیمت بیشتر حامل‌های انرژی توسط هیات دولت مشخص و افزایش قیمت‌ها اعمال شده است. در این گزارش با در نظر گرفتن قیمت‌های جدید، حداقل میزان افزایش هزینه‌های تولید بخش صنعت (به غیر از صنایع وابسته به كشاورزی) حدود 47/4 درصد خواهد بود، اما در صورت عدم مدیریت مناسب، میزان افزایش هزینه‌ها می‌تواند بیش از این مقدار هم باشد. بیشترین افزایش هزینه‌های تولید مربوط به بخش حمل و نقل است و بخش سایر صنایع (صنایع غیروابسته به كشاورزی) رتبه دوم در افزایش هزینه‌ها را در میان بخش‌های مختلف اقتصاد ایران خواهد داشت.
