ضرورت اصلاح نظام تعرفه‌گذاري

در ادبیات اقتصادی، تعرفه، عوارض گمرکی مرتبط با واردات کالا است که براي کالاهاي تولیدي داخل کشور نسبت به کالاهاي وارداتی، مزیت قیمتی ایجاد مي كند و درآمد دولت را افزایش می‌دهد. مطابق تعریف ارائه شده در قانون امور گمرکی، تعرفه یا حقوق ورودی عبارت است از؛ «حقوق گمركي» معادل 4 درصد ارزش گمركي كالا به اضافه «سود بازرگاني» كه ازسوی هيات وزيران تعيين می‌شود به علاوه وجوهي كه به موجب قانون، گمرك مسوول وصول آن است و به واردات قطعي كالا تعلق مي‌گيرد، تعرفه شامل هزينه انجام خدمات نمي‌شود. درصد حقوق گمرکی در سطح 4 درصد ثابت است اما هر ساله با نزدیک شدن به فصل زمستان، فرآیند بازنگري سود بازرگانی در راستای تدوین مقررات صادرات و واردات سال آتی آغاز می‌شود. طی سال‌های اخیر، در این فرآیند بازبینی، علاوه بر تغییر تعداد معتنابهی سود بازرگانی تعرفه‌ای هشت رقمی، طبقات تعرفه‌ای نیز دستخوش تغییر شده‌اند. نتیجه این تغییرات معمولا در ابتدای هر سال به تصویب هیات وزیران مي رسد و نتیجه کار در قالب کتاب مقررات صادرات و واردات سالانه بیرون می‌آید.

در یک نگاه آماری، روند کلی میانگین تعرفه طی یک دهه اخیر در راستای سیاست‌های الحاق به سازمان تجارت جهانی و سیاست‌های مدیریت واردات کشور، کاهشی بوده و طی سال‌های 1382 تا 1394 میانگین تعرفه از 4/ 30 درصد به 5/ 18 درصد رسيده است. علاوه بر این، بر اساس مصوبه تیرماه 1393 هیات وزیران، وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف بوده تا با اتخاذ ترتیبات لازم، تعداد طبقات تعرفه‌ای را از 14 طبقه در سال 1393 به 6 طبقه در سال 1396 کاهش دهد. طی سالیان گذشته تعداد طبقات از حدود 120 طبقه در سال 1376 به 15 طبقه در سال 1392، 14 طبقه در سال 1393 و 10 طبقه در سال 1394 کاهش یافته است. برنامه عملیاتی سازمان توسعه تجارت برای این منظور، تنظیم 14، 10، 8 و 6 طبقه تعرفه‌ای به ترتیب برای سال‌های 1393 تا 1396 است.

متاسفانه در حال حاضر تنظیم مختصات تعرفه‌ای کشور بیش از پیش از ماهیت تدبیر اقتصادی خود فاصله گرفته و تبدیل به فرآیند اداری و بوروکراتیک شده است. تنظیم نظام تعرفه‌ای به این شکل، اگرچه در قالب یک سیاست‌ اقتصادی و تجاری حمایت‌گرا و با شعار محافظت از بنگاه‌های داخلی در فضای رقابت بین‌المللی به انجام می‌رسد، اما بیشتر موجب افزایش هزینه‌های کسب و کار رقابتی و افزايش هزینه‌های تولید و کاهش رفاه مصرف‌کنندگان و نهایتا محدود شدن تولید داخل می‌شود. به‌طور خلاصه، الگوی نظام تعرفه‌ای مدرن مبتنی بر تدبیر اقتصادی دارای پنج ویژگی اساسی است که عبارتند از: 1- حرکت به سمت میانگین‌های پایین در مقیاس نظام تعرفه بین‌المللی، 2- حرکت به سمت حمایت هدفمند و موثر در مقیاس نظام اقتصاد ملی، 3- حرکت به سمت میانگین بالا در بخش کشاورزی، 4- حرکت به سمت استفاده از ابزارهای عدم شفافیت و تعرفه‌ای غیرارزشی درخصوص فعالیت‌های حساس اقتصادی و 5- حرکت به سمت افزایش هدفمندی در ساختار تعرفه‌گذاری از طریق افزایش تعداد طبقات تعرفه‌ای. آنچه مسلم است، نظام تعرفه‌گذاری در کشور طی سنوات اخیر عکس جریان فوق حرکت کرده است.

1- حرکت به سمت میانگین‌های پایین در مقیاس نظام تعرفه بین‌المللی: معیار مقایسه مختصات تعرفه‌گذاری کشورها، سیستم هماهنگ شده توصیف و کدگذاری کالا است. هر ساله سازمان تجارت جهانی و آنکتاد در یک ساختار واحد گزارشی در این زمینه انتشار مي دهند و اقدام به مقایسه سطح حمایت‌ها در قالب وسعت و عمق استفاده از ابزار تعرفه‌ای کشورها می‌کنند. در این راستا هر چه دامنه معافیت‌های تعرفه‌ای بیشتر و میانگین عددی تعرفه در کل پایین‌تر باشد، کشورها در استاندارد سازمان تجارت جهانی، از قابلیت بیشتری برای عقد موافقت‌نامه‌های ترجیحی یک و چندجانبه برخوردار مي شوند. ایران علاوه بر اینکه در بین کشورهای جهان یکی از بالاترین میانگین‌های تعرفه (5/ 18 درصد) را دارد، از وسیع‌ترین سطح پوشش حمایت تعرفه‌ای نیز برخوردار است و به شکلی بی‌سابقه، هر کالای وارداتی را مشمول حداقل حقوق گمرکی 4 درصد خود می‌کند. در این زمینه عربستان و ژاپن به ترتیب 8/ 4 و 9/ 4 درصد، یکی از کمترین درصد میانگین‌های ساده تعرفه در میان کشورها را به خود اختصاص داده‌اند. همچنین درصد خطوط تعرفه‌اي معاف از حقوق گمرکی در کشورهایی چون مالزي، ژاپن و آمریکا به ترتیب به 6/ 65، 9/ 52 و 8/ 47 درصد کل تعرفه‌ای واردات می‌رسد.

2- حرکت به سمت حمایت هدفمند و موثر در مقیاس نظام اقتصاد ملی: این مولفه نشان می‌دهد که کشورها تا چه اندازه تعرفه‌ای بالا و حداکثری را در مختصات حمایتی خود به کار می‌برند. از آنجا که حداکثر تعرفه در ساختار سازمان تجارت جهانی 15 درصد است، این شاخص تعداد تعرفه‌ای را که بیش از 15 درصد وضع شده‌اند برای کشورهای عضو اندازه‌گیری می‌کند. ایران و پاکستان در زمینه این مولفه، در رتبه اول بین‌المللی قرار می‌گیرند. این دو کشور نرخ حقوق ورودی بالایی را در مقایسه با سایر کشورها بر تعداد بیشتری از ردیف‌های تعرفه خود اعمال می‌کنند. این به آن معنا است که دامنه فعالیت‌های اقتصادی که در ایران مشمول حمایت با استفاده از ابزار تعرفه‌ای هستند، در مقایسه با کشورهای پیشرفته به مراتب بالاتر است. در اتحادیه اروپا، ژاپن و آمریکا به ترتیب 1/ 5، 7/ 3 و 7/ 2 درصد از تعرفه مشمول حقوق ورودی بالای 15 درصد هستند، اما در پاکستان، ایران، هند و چین این نسبت به ترتیب به 0/ 36، 9/ 35، 0/ 19 و 6/ 15درصد می‌رسد. ایران از بعد دامنه فعالیت‌های تحت پوشش حمایت تعرفه‌ای در جهان رتبه اول را در کنار پاکستان دارد. جالب توجه است که این نسبت در کشور عربستان تنها 2/ 0 درصد است. یعنی با توجه به تعداد کل ردیف‌های تعرفه در هر کشور، در عربستان تنها 15 ردیف تعرفه مشمول حقوق ورودی بالای 15 درصد است اما در ایران 2628 ردیف و در پاکستان 2525 ردیف از این حمایت برخوردار هستند. در کشورهای اتحادیه اروپا و آمریکا به دلایل برخورداری از تعداد ردیف تعرفه بالاتر، نسبت 1/ 5 و 7/ 2 درصدی به ترتیب مشمول 537 و 313 ردیف تعرفه می‌شود. نکته جالب توجه اینکه کشورهای توسعه‌یافته به رغم برخورداری از متوسط پایین تعرفه‌ای، در زمینه این شاخص یعنی میزان حمایت در سطح اقتصاد ملی، جزو محافظه‌کارترین کشورها به حساب مي‌آيند.

در مالزی، ترکیه، آمریکا، ایران و اتحادیه اروپا به ترتیب 3،15/ 7، 3/ 7، 4/ 6، 6/ 4 درصد تعرفه‌ا از حمایتی معادل سه برابر حمایت سایر تعرفه‌‌ها برخوردارند. در واقع این شاخص به نوعی سطح هدفمندی حمایت تعرفه‌ای در کشورها را نیز نمایان می‌كند. این شاخص برای ایران زمانی مثبت ارزیابی می‌شود که وضعیت مولفه شماره یک نیز مساعد بود. از آنجا که در کشور ما از تمامی فعالیت‌ها حمایت تعرفه‌ای بالایی می‌شود، حمایت بالاتر از برخی فعالیت‌ها به شکل هدفمند، در اینجا نمود ندارد.

3- حرکت به سمت میانگین بالا در بخش کشاورزی: در قالب نظام تعرفه‌گذاری و بدون توجه به ممنوعیت‌ها که مقوله بحث حاضر را شامل نمی‌شود، ایران در مقایسه با سایر کشورها، به‌طور نسبی از دامنه تعرفه‌ای پایینی در بخش کشاورزی نسبت به صنعت برخوردار است. دلیل اصلی وضع نرخ تعرفه پایین و تاثیرات آن، به شکل افزایش واردات و افزایش وابستگی به خارج کشور و در مواردی کاهش تولید، را می‌توان در نگاه معطوف به جلب رضایت مصرف‌کنندگان جست‌وجو کرد. سیاست وضع تعرفه‌ای پایین طی سنوات گذشته موجب وارد آمدن آسیب به بخش کشاورزی شده و ادامه آن سیاست‌ها در سال‌های‌آینده ممكن است به ایجاد بحران در بخش کشاورزی بینجامد. تفسیر غلط از برخی قوانین، هدفمند نبودن نظام تعرفه‌ای و معطوف بودن سیاست‌های اتخاذ شده در زمینه تجارت خارجی محصولات کشاورزی به تنظیم بازار داخل، با شعار حمایت از مصرف‌کننده، بر خلاف آنچه غالب كشورهاي جهان، حتي كشورهاي توسعه‌يافته، براي حمايت از بخش كشاورزي خود انجام مي‌دهند، نقش بسزايي در واردات بي‌رويه محصولات كشاورزي داشته است. حاصل اين رويه نادرست، کاهش قدرت رقابت محصولات کشاورزی تولید داخل در مقابل کالاهای وارداتی، کاهش درآمد کشاورزان و ایجاد درآمد سرشار برای گروه معدودی از واردکنندگان این محصولات بوده است. هر چند پیرو قانون انتزاع، سياست‌گذاري در حوزه توليد و تجارت خارجي محصولات كشاورزي بر عهده وزارت جهاد کشاورزی است و ثبت سفارش این محصولات عموما با ممنوعیت همراه است، اما ضرورت توسعه ابزارهای تعرفه‌گذاری در حوزه اقلام کشاورزی در حال حاضر به شدت حس می‌شود. ایران با میانگین تعرفه محصولات کشاورزی حدود 29 درصد، بعد از کشورهای هند، ترکیه و کره جنوبی قرار دارد. بخش كشاورزي ایران به لحاظ تعرفه‌ای مورد عمل از پایین‌ترین حمايت‌ها در مقایسه با کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته برخوردار بوده و چنانچه آمریکا را مستثنی کنیم، ميانگين حمایت‌هاي تعرفه‌اي بخش کشاورزی ایران در حد کشوری چون عربستان است، که فاقد کشاورزی متنوع و سهم اشتغال قابل توجه در این زمینه است. بر عکس، در ایران نظام حمایت از طریق تعرفه‌گذاری به‌جای تمرکز بر بخش کشاورزی، عموما متوجه بخش صنعت است. ایران با میانگین نرخ تعرفه 2/ 17 درصدی در بخش صنعتی، در میان کشورهای منتخب بیشترین نرخ را به خود اختصاص داده است. این مقدار براي محصولات صنعتی ژاپن، آمریکا و اتحادیه اروپا به ترتیب 6/ 2 و 1/ 3و 2/ 4 درصد است. نکته قابل توجه درصد بالاي تعرفه‌های معاف از حقوق گمرکی محصولات صنعتی در بسیاري از کشورهاست. به‌عنوان نمونه، مالزي 1/ 64 درصد، ژاپن 7/ 55 درصد و آمریکا 6/ 50درصد از خطوط تعرفه‌اي صنعتی خود را از حقوق گمرکی معاف ساخته‌اند. در ایران همانگونه که پیش‌تر در قسمت اول نیز اشاره شد، با توجه به قانون امور گمرکی و دریافت حداقل حقوق گمرکی 4 درصد برای تمامی تعرفه‌ها، در عمل رديف تعرفه‌اي معاف از حقوق گمركي وجود ندارد. 2/ 33 درصد خطوط تعرفه‌اي محصولات صنعتی در ایران از حقوق گمركي بیش از 15درصد برخوردار هستند که نشان می‌دهد حمایت تعرفه‌ای از بخش صنعت به‌صورت کاملا غیرهدفمندی شکل گرفته است.

4- حرکت به سمت استفاده از ابزارهای عدم شفافیت و تعرفه‌ای غیرارزشی درخصوص فعالیت‌های حساس اقتصادی: ابزارهای تعرفه‌ای غیرارزشی سهم بالایی در منابع درآمدی دولت در کشورهای پیشرفته دارند. در روسیه، آمریکا، اتحادیه اروپا، هند و ژاپن به ترتیب 8/ 10، 5/ 8، 1/ 5، 9/ 4 و 7/ 3 درصد از حقوق ورودی کل ردیف‌های تعرفه، به ویژه در بخش کشاورزی، به شکل غیرارزشی و بر اساس نسبتی از تعداد یا کیفیتی دیگر به جز ارزش کالا دریافت می‌شود. اما کشورهایی مانند پاکستان، ترکیه، کره جنوبی، اندونزی، ایران و چین از این ابزار کمتر استفاده می‌کنند. ایران از این بابت در کنار چین از پایین‌ترین نسبت در دریافت حقوق ورودی غیرارزشی برخوردار است. از آنجا که بالا بودن سهم تعرفه‌اي غیرارزشی در یک کشور به ویژه در مورد کالاهاي صنعتی به‌عنوان یکی از نشانه‌هاي غیرشفاف بودن نظام تعرفه آن کشور تلقی می‌شود، می‌توان چنین استنباط کرد که ساختار تعرفه‌ای کشورهای پیشرفته، عدم شفافیت بیشتری نسبت به کشورهای در حال توسعه دارد که زمینه انعطاف‌پذیری‌های بیشتری در عقد مقاوله‌نامه‌های بین‌المللی و حمایت خاص از صنایع حساس داخلی را فراهم می‌کند. در کشورهای پیشرفته به روشنی تعرفه‌اي غیرارزشی محصولات کشاورزي بیش از تعرفه‌اي غیرارزشی محصولات صنعتی است، بنابراین می‌توان گفت تعرفه‌گذاري براي محصولات صنعتی در بیشتر کشورها از شفافیت بالاتري نسبت به محصولات کشاورزي برخوردار است. در ایران درصد تعرفه‌اي غیرارزشی در محصولات کشاورزي و صنعتی تفاوت چندانی با یکدیگر ندارند.

5- حرکت به سمت افزایش هدفمندی در ساختار تعرفه‌گذاری از طریق افزایش تعداد طبقات تعرفه‌ای: تعداد طبقات تعرفه در اتحادیه اروپا و آمریکا تفاوت قابل ملاحظه‌اي با سایر کشورها دارد. از جمله دلایل این موضوع می‌توان به درصد نسبتا بالاي تعرفه‌اي غیرارزشی در کشورهای توسعه‌یافته و هدفمندی بیشتر نظام تعرفه‌گذاری در این کشورها اشاره کرد. تعداد طبقات تعرفه در آمریکا، اتحادیه اروپا و ژاپن به ترتیب 1434، 1163 و 447 است؛ در حالی که این تعداد در ایران همانگونه که پیش از این اشاره شد، برابر با 10 طبقه تعرفه‌اي در سال 1394 است. شاخص تعداد طبقات نماد عینی سیاست‌گذاری غیراقتصادی بوروکراتیک در زمینه تعرفه و اولویت‌بخشی صرف مولفه‌های اجرایی بر مولفه‌های علمی است. دستگاه‌های متولی تعیین تعرفه در کشور به منظور جلوگیری از تالی فاسدها در سازوکار اخذ حقوق ورودی از واردکنندگان و ممانعت از فساد در بدنه ارزیابان گمرک، پیشنهاد کاهش تعداد طبقات تعرفه‌ای را ارائه کرده‌اند. در واقع یکی از مهمترین ابزارهای بهبود کارآیی ساختار تعرفه‌گذاری را با این استدلال از دست سیاست‌گذار اقتصادی خارج ساخته‌اند. حرکت به سمت دامنه‌های تک رقمی طبقات تعرفه‌ای بر اساس مطالعات صورت پذیرفته صرفا در ایران به وقوع پیوسته است. قطعا نظام تعرفه‌گذاری کشور در حال حاضر، در تمامی مولفه‌های پنج گانه فوق نه تنها از شرایط خوبی برخوردار نیست، بلکه جهت حرکت و سیاست‌گذاری‌های تعرفه‌ای در کشور عکس حالت بهینه بوده است. ادامه روند موجود و ذکر دلایل غیراقتصادی اجرایی در ممانعت از اصلاح ساختار فعلی، ابزار تعرفه را تبدیل به یک مولفه درآمدی صرف کرده که در بسته سیاست‌های اقتصادی و تجاری حمایتگرا نقشی خنثی دارد.

منبع:دنیای اقتصاد