حمایت‌های پنهان چه اثری بر روند تجاری کشورها دارد؟ اخیرا هند با ارائه درخواستی به سازمان تجارت جهانی، از وضع عوارض جبرانی ایالات‌متحده آمریکا علیه برخی صادرات این کشور شکایت کرد. زیرا هند معتقد بود برخی از مقررات قانون تعرفه ایالات‌متحده آمریکا و قانون مقررات فدرال این کشور، در مورد عوارض گمرکی به خودی خود ناقض مقررات موافقت‌نامه یارانه‌ها و اقدامات جبرانی است. از سوی دیگر، چین هم در تازه ترین اقدام خود در راستای جنگ تجاری با آمریکا به سازمان تجارت جهانی شکایت کرد تا آمریکا و اتحادیه اروپا را مجبور کند در رابطه با الگوی قیمت‌گذاری روی کالاهای چینی در بحث مبارزه با «دامپینگ»، از الگوی قیمتی سایر کشورها استفاده نکند.
از این رو، بررسی کارکردها و تحولات سازمان تجارت جهانی، برای افزایش سطح آمادگی ایران جهت کاهش آسیب‌ها و افزایش منافع حاصل از الحاق، ضروری است. بر این اساس، طی گزارشی که از سوی موسی موسوی زنوز، عضو هیات علمی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، تنظیم شده، 4 گام اساسی از جمله «بررسی وشناسایی ساختارهای حمایتی مورد استفاده ازسوی کشورهای عضو سازمان تجارت جهانی و الگوبرداری از نمونه‌های موفق»، «تقویت زیرساخت‌ها، نیروی انسانی فعال در بخش خصوصی از طریق توانمندسازی اتاق‌های بازرگانی، انجمن‌ها و اتحادیه‌های مربوطه»، «تقویت ارتباط این نهادها با دستگاه متولی (سازمان توسعه تجارت) اتخاذ اقدامات تدافعی تجارت در دولت» و در نهایت «اصلاح رویه‌های حاکم بر اقدامات تجاری تدافعی براساس الگوهای موفق و با تکیه بر زیرساخت‌های ایجاد شده» برای کاهش آسیب پذیری ایران از حمایت‌های پنهان کشورها و اعمال حمایت‌های موثر از صنایع کشور پس از الحاق به آن سازمان، ضرورت دارد.
دو کارکرد اساسی WTO
گزارش مذکور، به بررسی شکایت هند از اقدامات جبرانی اتخاذ شده از سوی دولت ایالات‌متحده آمریکا، در قبال واردات محصولاتی از هند با وجود اینکه آمریکایی ها از یارانه‌های ممنوع برخوردار بودند، پرداخته است. البته اهمیت این دعوی از آنجا برای ایران مهم است که در نظام اقتصادی ما پرداخت یارانه از اهمیت خاصی برخوردار است. بر همین اساس، کارکردهای سازمان تجارت جهانی (WTO) را در یک تقسیم‌بندی کلی می‌توان در دو دسته مذاکرات مربوط به «آزادسازی تجارت» از یکسو و «سازوکار حلوفصل اختلافات» از سوی دیگر، خلاصه کرد. تصمیمات «رکن حل وفصل اختلافات» در سازمان تجارت جهانی در مقایسه با سایر مراجع حلوفصل اختلافات بین‌المللی میان دولت‌ها، از ضمانت اجرایی قوی برخوردار است. این رکن در واقع به تنها ابزار موثر سازمان تجارت جهانی، برای تامین اهداف سازمان و اعضای آن در آزادسازی تجارت و مقابله با حمایت‌گرایی و ایجاد محدودیت بر سر راه تجارت، تبدیل شده است. از این رو، رصد پرونده‌های مطروح در رکن حلوفصل اختلافات، برای آشنایی با آخرین تحولات در قواعد حقوقی حاکم بر تجارت بین‌الملل نه تنها برای کشورهای عضو یا در حال الحاق به سازمان، بلکه به‌طور کلی برای هر کشوری که در فضای بین‌الملل به امر تجارت می‌پردازد، اهمیت دارد.
محتوای شکایت هند
گزارش پیش رو نشان می‌دهد که «هند» در سال 2012، از انجام تحقيقات مربوط به عوارض جبرانی و همچنین وضع عوارض جبرانی از سوی ایالات‌متحده آمریکا علیه برخی صادرات کشورش، شکایت کرده است. این در شرایطی است که دولت ایالات‌متحده آمریکا، در 2001 اقدامات موقتی را علیه ورود محصولات تخت ساخته‌شده از فولاد نوردگرم اتخاذ و در دسامبر همان سال، اقدامات نهایی را در این مورد وضع کرد. همچنین در سال 2007، ایالات‌متحده آمریکا، امکان پایان دادن به این اقدامات را بررسی کرد و تصمیم گرفت برای پنج سال دیگر عوارض جبرانی مورد نظر را ادامه دهد. از همین رو، هند فهرستی از 25 مورد نتیجه تحقیقات و دستور صادرشده در پرونده را به‌عنوان نمونه‌هایی از اقدامات غیرقانونی ایالات‌متحده آمریکا، به درخواست خود پیوست کرده است. علاوه بر این، هند نیز بر این باور بود که برخی از مقررات قانون تعرفه ایالات‌متحده آمریکا و قانون مقررات فدرال این کشور، در مورد عوارض گمرکی به خودی خود، ناقض مقررات موافقت‌نامه یارانه‌ها و اقدامات جبرانی است و مدعی شد که اقدامات ایالات‌متحده ناقض برخی مواد مندرج در موافقت‌نامه یارانه‌ها و اقدامات جبرانی است.
اقدامات ضدقیمت‌شکنی و عوارض جبرانی آمریکا
از این‌رو، به نظر می‌رسد که هدف از نظام حقوقی عوارض جبرانی در ایالات‌متحده آمریکا، حمایت از صنایع داخلی در مقابل وارداتی است که به‌طور غیرمنصفانه از یارانه نهادی دولتی بهره‌مند شده است. براین اساس، چنانچه ثابت شود که اولا دولتی به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم به تولید یا صدور کالایی وارداتی به ایالات‌متحده آمریکا یارانه داده است و دوم اینکه در نتیجه این واردات، صنعتی در این کشور آسیب اساسی دیده یا مورد تهدید ورود چنین آسیبی قرار گرفته است، یا آنکه حتی ایجاد صنعتی به‌طور اساسی به تاخیر افتاده است، عوارضی با عنوان عوارض جبرانی، معادل یارانه موردنظر بر واردات آن کالا وضع خواهد شد.
البته لازم به توضیح است که اداره تجارت بین‌الملل در وزارت بازرگانی ایالات‌متحده آمریکا، مسوول اجرای کلی قوانین مربوط به عوارض جبرانی در این کشور و به ویژه تحقیق در مورد برخورداری واردات از یارانه است. در کنار این اداره، کمیسیون تجارت بین‌الملل نیز به‌عنوان یک نهاد مستقل فدرال مسوول تحقیق در مورد خسارت صنایع داخلی در اثر برخورداری واردات از یارانه است. از این‌رو، به نظر می‌رسد که فرآیند تحقیقات به این صورت باشد که پس از وصول شکایت، اداره تجارت بین‌الملل بررسی اولیه‌ای در مورد کفایت مقدماتی مدارک برای شروع تحقیقات انجام می‌دهد. واقعیت این است که تاکنون اداره مذکور، تعداد بسیار ناچیزی از شکایات واصل‌شده را در همان مرحله آغازین رد کرده است. در صورت پذیرش شکایت، کمیسیون تجارت بین‌الملل بررسی اولیه‌ای در مورد وجود نشانه‌هایی منطقی دال بر آسیب اساسی مورد ادعا به عمل می‌آورد. در صورت تایید اولیه وجود آسیب اساسی، اداره تجارت بین‌الملل بررسی اولیه‌ای در مورد وجود یارانه قابل مجازات انجام می‌دهد. در صورت مثبت بودن نتیجه این بررسی اولیه، نرخ خالص یارانه را به‌طور تقریبی تعیین میکند و عوارضی را به‌طور موقت در مورد واردات موردنظر وضع میکند. در ادامه، این دو نهاد بررسی‌های نهایی را در مورد یارانه و آسیب اساسی انجام می‌دهند و در صورت اثبات وجود این مورد، عوارض جبرانی قطعی بر واردات محصول موردنظر وضع می‌شود.
نتایج حکم حل اختلاف
البته نتایج بررسی‌ها نشان می‌دهد که رکن حلوفصل اختلاف به‌نفع هند حکم صادر و اقدامات ایالات‌متحده را غیرقانونی اعلام کرد. براساس این گزارش، مبانی حکم صادره به این شرح است؛ 1. رکن حلوفصل اختلافات، تجمیع واردات برخوردار از یارانه و واردات قیمت‌شکنی‌شده ازسوی ایالات‌متحده برای رسیدن به حاشیه آسیب لازم برای اتخاذ اقدامات جبرانی را موجب اعمال عوارض جبرانی بیش از حد بر واردات از هند تلقی کرده و آن را غیرقانونی اعلام کرد. 2. رکن حلوفصل اختلافات در این پرونده بر معیار «برخورداری از اختیارات و وظایف دولتی» به‌عنوان تنها شرط «نهاد عمومی شناخته شدن بنگاه‌های متعلق به دولت» تاکید کرد. براین اساس، صرف تعلق بنگاهی به دولت، دربردارنده تلقی نهاد عمومی از آن نیست. از این رو، این حکم در سطح جهانی تاثیر قابل‌توجهی بر نحوه اعمال الزامات یارانه‌ای سازمان تجارت جهانی در مورد اعطای کمک مالی از سوی بنگاه‌های متعلق به دولت خواهد داشت. 3.از دیگر ملاحظات این پرونده تاکید بر اهمیت روش محاسبه منفعت منتقل شده از طریق یارانه به تولیدکنندگان یا صادرکنندگان کالای وارداتی، در اتخاذ اقدامات متقابل علیه واردات یارانه‌ای بود. در این راستا، رکن حلوفصل اختلافات اعلام کرد که در تعیین قیمت‌های مرجع براساس موافقت‌نامه یارانه‌ها و اقدامات جبرانی، باید شاخص‌های نشان‌دهنده قیمت‌های داخلی مدنظر قرار گیرند. این در حالی است که ایالات‌متحده آمریکا، قیمت‌های داخلی را در محاسبات خود لحاظ نکرده بود. 4.ایالات‌متحده آمریکا، همچنین به‌علت عدم پذیرش «قیمت‌های دولتی» هند به‌عنوان «معیاری مناسب برای تعیین میزان منفعت منتقل‌شده» به تولیدکنندگان فولاد محکوم شد. براساس حکم رکن حلوفصل اختلافات، مقامات تحقیق‌کننده نمی‌توانند از پیش و بدون علتی موجه، قیمت‌های دولتی را به‌عنوان معیارهای مرتبط برای تعیین میزان منفعت منتقل‌شده نپذیرند. 5. از طرفی، در حکم رکن حلوفصل اختلافات تاکید شده که «مقامات تحقیق‌کننده نباید صرف عدم همکاری برخی بنگاه‌ها در ارائه اطلاعات موردنیاز در تحقیقات را مبنایی برای نتیجه‌گیری علیه آنها قرار دهند»، بلکه باید بر مبنای واقعیات مستند اقدام کنند. نتیجه این موضوع افزایش شفافیت عملکرد تمامی دولت‌های عضو در تحقیقات مربوط به اقدامات جبرانی خواهد بود. 6. در نهایت، رکن حلوفصل اختلافات همچنین تاکید کرد که حق مقامات تحقیق‌کننده در افزودن یارانه‌های جدید به بررسی‌هایی که از پیش در جریان است، محدود است. به‌عبارت دیگر، «تنها یارانه‌های جدیدی را که با یارانه‌های بررسی‌شده قبلی ارتباط نزدیکی دارند، می‌توان به فرآیند بررسی‌ها اضافه کرد.»
شکایت چین از آمریکا
از سوی دیگر، خبرها حاکی از این است که جنگ تجاری چین و دونالد ترامپ بالا گرفته است. به‌طوری که چین در تازه‌ترین اقدام خود برای جلوگیری از فشارهای بیشتر آمریکا و اتحادیه اروپا بر سر دامن زدن به مساله «دامپینگ»، با طرح شکایتی خواستار توقف این روند از سوی سازمان تجارت جهانی شده است. در همین راستا، وزیر بازرگانی چین در بیانیه‌ای اعلام کرد که چین روند رفع اختلافات به وجود آمده با سازمان تجارت جهانی را در پیش گرفته و خواستار آن است که اعضای آن «مدل قیاس‌پذیری یک کشور» را در بحث قیمت‌گذاری کنار بگذارند. شکایت چین به سازمان تجارت جهانی، درست یک روز بعد از پانزدهمین سالگرد عضویت چین در این نهاد بین‌المللی و نیز به‌دنبال اظهارات هفته گذشته مقامات این کشور درباره استفاده از قیمت‌های داخلی در بحث مبارزه با دامپینگ، تنظیم شده است. در همین حال، سخنگوی وزارت بازرگانی چین نیز گفته است که تمامی اعضای سازمان تجارت جهانی باید استفاده از «الگوهای قیمت کشور ثالث» را در بررسی‌های خود کنار بگذارند. در غیر این‌صورت چین از قوانین تجارت جهانی برای احقاق حقوق خود استفاده خواهد کرد. براساس این گزارش، به نظر می‌رسد ایالات‌متحده آمریکا و اتحادیه اروپا به‌طور جدی وارد مبارزه دامپینگ علیه چین شده‌اند و به کارگیری «مدل‌های کشور ثالث» از سوی آنها تعمدا موجب افزایش تعرفه روی کالاهای وارداتی چین به این مناطق شده و به‌طور کل اقتصاد چین را هدف قرار داده است. به گفته تحلیلگران اقتصادی، این اقدام چین حاکی از اراده این کشور برای تصاحب کامل حقوق ۱۵ ساله چین در سازمان تجارت جهانی، بعد از ارجاع پرونده اختلاف چین با آمریکا به «حکمیت تجارت جهانی» است. از سوی دیگر، پکن با افزایش نگرانی‌های سیاسی اروپا و آمریکا درباره تهدید ورود کالاهای چینی به خاک این مناطق و نیز به مخاطره افتادن وضعیت اقتصادی تولیدکنندگان در مسیر رقابت با رقبای چینی خود در حال تلاش برای حفظ بازار صادرات خود از فولاد تا صفحات خورشیدی است.
اهمیت موضوع برای ایران
موضوع این پرونده در صورت الحاق ایران به سازمان تجارت جهانی، به‌دلیل اعطای انواع یارانه در اقتصاد کشور، همچون عرضه سوخت ارزان به صنایع فولاد و سیمان و خوراک ارزان به صنایع پتروشیمی از اهمیت بالایی برخوردار است. اگرچه نظام اعطای یارانه در ایران پیچیدگی و پنهان‌کاری خاصی ندارد، اما سازوکارهای حاکم بر شناسایی و بررسی‌های مربوط به اتخاذ اقدامات جبرانی در برخی کشورها به قدری توسعه‌یافته و پیچیده است که به سادگی می‌تواند کوچک‌ترین کمک‌های دولتی را که به گمان ایران در چارچوب معیارها و مقررات سازمان تجارت جهانی و به‌ویژه موافقت‌نامه یارانه‌ها و اقدامات جبرانی قرار می‌گیرند، مشمول اقدامات محدودکننده تجارت قرار دهد.
این گزارش همچنین در ادامه می‌افزاید که نظام طراحی‌شده برای اتخاذ اقدامات تجاری تدافعی - اقتضایی شامل «اقدامات حفاظتی، جبرانی و ضدقیمت‌شکنی در ایران» براساس تصویب‌نامه سال 1386 هیات وزیران است. این مصوبه در مورد «پیش‌بینی تدابیر و اقدام‌های حفاظتی، جبرانی و ضددامپینگ برای حمایت از تولیدکنندگان داخلی» است که بسیار ساده‌تر از نظامات پیچیده مورد استفاده در سایر کشورها است. در نتیجه مقامات دولتی ایران، عملا آشنایی چندانی با ترفندهای مورد استفاده دولت‌های دیگر، برای سوءاستفاده از ابزارهای دفاعی در جهت اعمال حمایت‌های پنهان از بنگاه‌های داخلی‌شان ندارند. این مشکل در مورد فعالان اقتصادی به‌مراتب جدی‌تر است. چراکه بسیاری از تجار ایرانی آشنایی محدودی با روش‌های حمایتی به‌ویژه حمایت پنهان با سوءاستفاده از پیچیدگی‌های نظام اقدامات حفاظتی، جبرانی و ضدقیمت‌شکنی دارند و طبعا حتی در صورتی‌که چنین رفتارهایی با صادرات آنها صورت گیرد، نه متوجه آن می‌شوند و نه اطلاعی از روش‌های مقابله با آن دارند تا از منافع خود دفاع کنند.
درس مهم دیگر این پرونده برای دولت و تجار ایرانی، تاکید بر نقش پررنگ رابطه دولت و مجموعه بنگاه‌های اقتصادی چه در سیاست‌گذاری تجاری، خصوصا در اتخاذ اقدامات تدافعی و حمایت‌های اقتضایی و چه در ارتباط با طرح شکایت یا دفاع در پرونده‌های مطروح نزد رکن حلوفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی است. از این‌رو، ضرورت دارد با مطالعه تطبیقی و الگوبرداری مناسب از کشورهایی که در اتخاذ اقدامات تجاری تدافعی مجرب‌تر هستند و همین‌طور کشورهایی که سازوکارهای لازم را برای همکاری بخش خصوصی و دولت برای مقابله با این نوع اقدامات ایجاد کرده‌اند، ضعف عمده موجود در ساختار بازرگانی کشور در این رابطه برطرف شود.