تجربه کشورها در تجارت جهانی می‌تواند برای ایران درس‌هایی به همراه داشته باشد که در نهایت منجر به ماندگاری کشورمان در نهادهای بین‌المللی و عرصه تجارت جهانی باشد.
یکی از موضوعات دارای اهمیت برای متولیان تجاری ایران، شکایت اتحادیه اروپا، ژاپن و ایالات‌متحده آمریکا از اقدامات محدودکننده بر واردات كالا از سوی دولت آرژانتین به سازمان تجارت جهانی است. اقدامات محدودكننده پیش‌روی واردكنندگان در آرژانتین عبارت بود از: «نظام اعطای مجوز واردات و مشخصا تشریفات مربوط به كسب مجوز ورود کالا.» از این رو، کشور‌های شکایت‌کننده معتقد بودند كه تشریفات اظهارنامه سوگند پیش از واردات، ورود كالا را به‌طور سیستماتیک و براساس عللی غیرشفاف، با تاخیر یا حتی ممنوعیت روبه‌رو كرده و از طرفی شرایط اخذ مجوز ورود نیز، واردات كالا را با تاخیر یا مانع قطعی مواجه کرده که در نهایت موجب لطمه‌دیدن بنگاه‌های این كشورها می‌شود. حال از آنجا که ایران در مسیر الحاق به سازمان تجارت جهانی قرار دارد، بررسی کارکردها و تحولات این سازمان، برای افزایش سطح آمادگی ایران به منظور کاهش آسیب‌ها و افزایش منافع حاصل از الحاق ضروری است. اهمیت دیگر این موضوع برای ما این است که اصولا به علت فقدان ثبات در سیاست‌های تجاری کشور، دستكاری مداوم و مكرر مقررات ناظر بر واردات كالا و اتخاذ اقدامات محدودكننده تجارت، اگر ایران به عضویت این سازمان درآید، در صورت عدم تغییر این رویه، باید در انتظار طرح دعوا علیه کشورمان باشیم. در همین راستا، موسی موسوی‌زنوز، عضو هیات علمی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، طی گزارشی تحلیلی به بررسی چند وچون تصمیمات اتخاذ شده ركن حل‌وفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی در مورد پرونده آرژانتین و درس‌های آن برای ایران پرداخته است.
محتوای شكایت
كاركردهای سازمان تجارت جهانی را در یك تقسیم‌بندی كلی، می‌توان در دو دسته «آزادسازی تجارت» و «حل‌وفصل اختلافات» خلاصه كرد. در این میان، تنها اقدام مهم سازمان تجارت جهانی در راستای كاركرد آزادسازی تجارت از سال 2001 در چارچوب مذاكرات دور دوحه آغاز شد، اما به علت اختلاف‌نظرات گسترده و عمیق میان اعضا، هنوز با موفقیت چندانی روبه‌رو نشده است. از سوی دیگر، سازوکار حل‌وفصل اختلافات این سازمان به‌عنوان یكی از كارآمدترین نهادهای حل‌وفصل اختلافات میان دولت‌ها، موجب شده ركن حل‌وفصل اختلافات در واقع به تنها ابزار موثر سازمان تجارت جهانی برای تامین اهداف سازمان و اعضای آن در آزادسازی تجارت و مقابله با حمایت‌گرایی و ایجاد محدودیت بر سر راه تجارت تبدیل شود. از این‌رو، رصد پرونده‌های مطرح شده در ركن حل‌وفصل اختلافات برای آشنایی با آخرین تحولات در قواعد حقوقی حاكم بر تجارت بین‌الملل نه فقط برای كشورهای عضو یا در حال الحاق به سازمان، بلكه به‌طور كلی برای هر كشوری كه در فضای بین‌الملل به امر تجارت می‌پردازد، اهمیت دارد.
در سال 2012، اتحادیه اروپا، ژاپن و ایالات‌متحده در سازمان تجارت جهانی، از دولت آرژانتین به علت اتخاذ اقدامات محدودكننده واردات كالا شکایت کردند. اقدامات محدودكننده پیش‌روی واردكنندگان در آرژانتین شامل نظام اعطای مجوز واردات و همچنین تشریفات مربوط به صدور مجوز واردات بود. دولت آرژانتین از یكسو در مورد ورود بیشتر كالاها به این كشور مقرر كرده بود واردكنندگان پیش از اقدام به واردات كالا، اظهارنامه‌ای تحت عنوان «اظهارنامه سوگند پیش از واردات» را به ثبت رسانند. از سوی دیگر برخی الزامات تجاری را به‌عنوان شرط اخذ مجوز ورود كالا به آرژانتین یا شرط كسب برخی منافع وضع كرده بود. لزوم جبران ارزش واردات با صدور کالاهای دیگر، لزوم محدود كردن واردات از نظر ارزش یا حجم، لزوم افزایش محتوای داخلی در تولید داخلی، الزام سرمایه‌گذاران خارجی در آرژانتین به عدم انتقال سود حاصل از فعالیت خود به خارج از کشور یا کنترل قیمت‌های خود (در مورد سرمایه‌گذاران خارجی)، از مهم‌ترین موانع ورود کالا به آرژانتین بود. کشور‌های شکایت‌کننده معتقد بودند تشریفات اظهارنامه سوگند پیش از واردات، ورود كالا را به‌طور سیستماتیک و براساس عللی غیرشفاف، با تاخیر یا حتی ممنوعیت روبه‌رو كرده است. همچنین شرایط اخذ مجوز ورود نیز، واردات كالا را با تاخیر یا مانع قطعی روبه‌رو می‌كند و در نهایت موجب لطمه‌دیدن بنگاه‌های این كشورها می‌شود.
نتیجه بررسی
ركن حل‌وفصل اختلافات در ژانویه 2015 با تایید تقریبا تمام ادعاهای خواهان‌ها، اعلام كرد تشریفات «اظهارنامه سوگند پیش از واردات» صرف‌نظر از اینكه ممكن است «تشریفات گمركی یا وارداتی» باشد، به هرحال دارای «اثر محدودكننده تجارت» و در نتیجه ناقض مقررات سازمان تجارت جهانی است. ركن حل‌وفصل اختلافات همچنین الزامات تجاری تحمیل‌شده به واردكنندگان را «اجزای یك اقدام منسجم محدودكننده تجاری» و ناقض مواد 3 و 11 موافقت‌نامه عمومی تعرفه و تجارت (گات) شناخت. هدف این دو ماده به‌طور خلاصه، ممنوعیت اعمال هرگونه تبعیض میان محصولات داخلی و واردات در بازار داخلی (ماده3) و ممنوعیت اعمال محدودیت غیرتعرفه‌ای بر واردات (ماده 11) است. ركن حل‌وفصل اختلافات از آرژانتین خواست رویه‌های حاكم بر نظام اعطای مجوز واردات و همچنین تشریفات مربوط به صدور مجوز واردات خود را اصلاح كند.
رکن حل‌وفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی برای صرفه‌جویی در زمان و هزینه، با اعلام تعارض هر دو دسته اقدامات آرژانتین با مقررات عمومی‌تر گات، بررسی ادعای نقض مقررات موافقت‌نامه رویه‌های صدور مجوز ورود را که به‌طور خاص به موضوع مربوط است، ضروری ندید. اما واقعیت این است که موافقت‌نامه اخیر به‌طور خاص ضوابط دقیقی را بر مجوزهای ورود حاکم ساخته است و چنانچه اقدامات دولت آرژانتین از این منظر هم بررسی می‌شد، غیرقانونی شناخته شدن آن بسیار محتمل بود. لذا تحلیل رابطه این اقدامات با این موافقت‌نامه برای ما ضروری به نظر می‌رسد.
در تعریفی ساده، رویه‌های صدور مجوز ورود كالا به كلیه روش‌ها و ترتیبات اداری گفته می‌شود كه مستلزم ارائه هرگونه درخواست یا سایر مستندات (به استثنای اسناد لازم برای مقاصد گمركی) به یك ركن اداری یا دولتی به‌عنوان پیش‌شرط واردات كالا باشد. «موافقت‌نامه رویه‌های صدور مجوز ورود» با تایید وجود رویه‌های صدور مجوز ورود كالا به‌ویژه در راستای مقاصد گمركی و آماری، بر اولویت رویه‌های خودكار، ضرورت ساده بودن، شفافیت، عدم‌تبعیض و قابلیت پیش‌بینی رویه‌های صدور مجوز ورود به‌ویژه رویه‌های غیرخودكار استوار است. بر این اساس، نظام صدور مجوز ورود در صورتی خودكار تلقی می‌شود كه همواره به‌تمامی درخواست‌ها و تقاضاهای واصله برای ورود كالا، به‌شرط رعایت شرایط قانونی، مجوز اعطا شود. این رویه‌های مجوز ورود بیشتر به‌منظور جمع‌آوری اطلاعات آماری یا سایر اطلاعات كاربردی مربوط به واردات برقرار می‌شوند و هدف آنها صرفا اخذ اطلاعات آماری مذكور است. رویه‌های خودكار صدور مجوز ورود نباید به شیوه‌ای اعمال شوند كه اثر بازدارنده یا محدودكننده بر واردات داشته باشند، یا میان متقاضیان مجوز ورود كالا تبعیضی قائل شوند. به‌طور كلی این موافقت‌نامه بر غیرمجاز بودن هرگونه ایجاد ممنوعیت یا محدودیت بر سر راه تجارت در قالب رویه‌های صدور مجوز ورود كالا تاكید دارد.
ماده (1) موافقت‌نامه مذکور، هر نوع رویه صدور مجوز ورودی را كه در محدوده تعریف رویه‌های خودكار صدور مجوز ورود نگنجد، رویه غیرخودكار می‌شناسد. این رویه‌ها معمولا برای اعمال محدودیت‌های تجاری نظیر محدودیت‌های مقداری و سهمیه‌های وارداتی به كار گرفته می‌شوند كه خود باید در چارچوب مقررات سازمان تجارت جهانی وضع شده باشند، وگرنه غیرقانونی‌اند؛ بنابراین ماده مذکور، صراحتا اعلام می‌كند كه رویه‌های غیرخودكار صدور مجوز ورود نباید مازاد بر محدودیت‌های مقداری موردنظر، اثرات محدودكننده یا منحرف‌‌كننده بر واردات داشته باشد. به موجب ماده (3) موافقت‌نامه رویه‌های صدور مجوز ورود نیز، در صورتی كه رویه‌های صدور مجوز ورود برای مقاصدی غیر از اعمال محدودیت‌های مقداری وضع شده باشد، باید اطلاعات كافی برای آگاهی تجار و كشورهای دیگر از مبنای صدور یا تخصیص مجوزها انتشار یابد.
آموزه‌هایی برای ایران
حال ممکن است این سوال مطرح شود که طرح این دعوی، چه اهمیتی برای ما دارد؟ در پاسخ به چنین پرسشی باید گفت این دعوی از آن جهت برای ایران اهمیت دارد كه به علت فقدان ثبات در سیاست‌های تجاری، دستكاری مکرر و همیشگی مقررات ناظر بر واردات كالا و اتخاذ اقدامات محدودكننده تجارت، در صورت عضویت در سازمان تجارت جهانی و عدم تغییر این رویه، باید انتظار طرح چنین دعوی‌هایی را علیه خودمان داشته باشیم. از دیگر درس‌های این پرونده عدم تمركز ركن حل‌وفصل اختلافات بر آمار و داده‌های دقیق صادرات و واردات برای احراز اقدامات محدودكننده تجاری است. در واقع، هم هیات‌های حل اختلاف و هم ركن استیناف بارها تاكید كرده‌اند كه برای احراز غیرقانونی بودن اقدامات، ضرورتا به معیارهای كمی توجه نمی‌كنند؛ بلكه ممكن است در شرایطی كه معیارهای كمی موید محدودیت تجارت نباشد، بر معیارهایی كیفی چون تغییر شرایط رقابت در بازار و انتظارات تجار تمركز كنند.
علاوه بر اینها، «اظهارنامه سوگند پیش از واردات» از جهاتی با نظام ثبت سفارش واردات در ایران شباهت دارد. به نظر می‌رسد موانعی كه واردكنندگان هم به‌طور معمول و هم به‌طور موردی در فرآیند ثبت سفارش با آن روبه‌رو می‌شوند، می‌تواند در صورت عضویت كشورمان در سازمان تجارت جهانی و عدم اصلاح نظام ثبت سفارش واردات، به سادگی مبنایی برای طرح شكایت علیه ایران شود. به‌طور مثال، دولت ممکن است به هر دلیل از نظام ثبت سفارش به‌عنوان ابزاری برای اعمال سیاست‌های محدودكننده تجارت، مانند اعمال محدودیت در مورد واردات كالاها پس از افزایش شدید نرخ ارز و اعمال طبقه‌بندی ده‌گانه برای كالاهای وارداتی و اعمال محدودیت در مورد ورود برخی كالاهای خاص یا كالاهای برخی كشورهای خاص استفاده می‌كند.
بررسی‌ها نشان داده كه نظام ثبت سفارش واردات حداقل برای نیمی از اقلام جدول تعرفه‌ای ایران، نظام مجوزدهی غیرخودكار است كه اساسا كاركرد آن در راستای اعمال محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای است و چنانچه معلوم شود این محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای قابل‌توجیه نیستند، ابزار اعمال آنها یعنی نظام ثبت سفارش واردات نیز ناقض موافقت‌نامه رویه‌های صدور مجوز ورود شناخته خواهد شد. به علاوه، نظام ثبت سفارش به علت اخذ هزینه‌هایی كه مبنای تعیین آن ارزش كالاهای وارداتی است، كاركردی مشابه حقوق و عوارض ورودی دارد كه قاعدتا باید در جدول تعرفه‌های كشورها جای داشته باشند. به این ترتیب، اینكه حق ثبت سفارش در جدول تعرفه‌ای ایران ذكر نشده، می‌تواند مبنایی برای طرح شكایت علیه ایران قرار گیرد. علاوه بر اینکه حق ثبت سفارش، پیش از قطعی شدن معامله و انجام واقعی واردات كالا اخذ می‌شود و بنابراین، می‌توان گفت حداقل اثری دلسردكننده بر واردكنندگان خواهد داشت و از این نظر ممكن است محدودیتی بر سر راه تجارت محسوب شود.