چرا ایران در حوزه صنعتی شدن آهسته و کند پیش رفته است؟ تجربه کشورهای موفق در زمینه صنعتی شدن نشان می‌دهد که این کشورها چهار رویکرد اصلی را دنبال کرده‌اند. «برپایی و اصلاح نهاد بازار»، «تامین ثبات اقتصادی در داخل»، «اتخاذ رویکرد صادراتی در حین حمایت از صنایع داخلی» و «رفع شکست‌های بازار» چهار رویکردی است که باعث شده کشورهای پیشتاز در صنعتی شدن گوی سبقت را از سایر کشورها بربایند و در مدت زمان کوتاهی به دستاوردهای بزرگی دست یابند.
اما علل ناکامی صنعتی شدن ایران ریشه در حوزه‌های نهادسازی و سیاست‌گذاری اقتصادی و صنعتی دارد. ریشه‌هایی که باعث شده صنایع آینده‌دار کشور در طول سه دهه گذشته و برای طی کردن مسیر صنعتی شدن با دست‌اندازهای بی‌شماری مواجه شوند. در این میان تعدادی از کشورهایی که با تاخیر صنعتی شده‌اند و بعد از جنگ جهانی دوم موفقیت‌های چشمگیری نیز به‌دست آورده‌اند، نهادهای اقتصاد بازار را برای ساماندهی امور تولیدی خود برپا کردند، رویکرد توسعه صادرات را به موازات حمایت از صنایع داخلی در پیش گرفتند، به ثبات اقتصاد کلان توجه جدی کردند و با توسل به سیاست‌های صنعتی مناسب در جهت انتقال فناوری از خارج و توسعه فناوری‌های داخلی گام برداشته‌اند. در این خصوص مرکز تحقیقات و بررسی‌های اقتصادی اتاق بازرگانی ایران بر اساس یافته‌های یک گزارش پژوهشی کیفیت سیاست‌های صنعتی و اثر آن بر صنایع آینده‌دار را بررسی کرده است.
کیفیت سیاست‌های صنعتی
یکی از مولفه‌های های مهم برای دستیابی به توسعه صنعتی، افزایش کیفیت سیاست‌های صنعتی است. در حوزه تنظیم و کاربست سیاست‌های صنعتی، ایران هنوز نتوانسته موفقیت چندانی به دست آورد. به همین دلیل امروزه شاخه‌هاي مختلف صنعت كشور و صنایع آینده‌دار در سايه سياست‌هاي دوران بعد از انقلاب با مسائل جدي مواجهند.
در دوران پس از انقلاب هر چند توليد محصولات صنايع فلزات اساسي از رشد سريعي برخوردار شد، اما به اهداف كمي تعيين شده در برنامه‌هاي سوم و چهارم نرسيد. اين صنايع امروزه به‌رغم ارائه راهکارهای وزارت صنعت، معدن و تجارت همچنان با مساله مالكيت، مديريت، مقياس غيربهينه توليد و كمبود منابع مالي براي گسترش ظرفيت‌هاي توليد مواجهند. صنايع پتروشيمي نيز با آنكه با سرمايه‌گذاري سنگين دولت توسعه يافتند، اما به دليل وقفه در اجراي طرح‌هاي پيش از انقلاب، پيشي گرفتن رقباي منطقه‌اي و تحريم‌هاي بين‌المللي در بازاريابي بین‌المللي براي محصولات خود با مشكلات جدي مواجه شدند. رشد قارچ گونه آن دسته از صنايع پتروشيمي كه به توليد و صادرات ميعانات گازي و مواد اوليه مي‌پردازند، به‌طور عمده تحت تاثير ارزاني خوراك اين واحدها بوده است. همچنین صنايع كاني غيرفلزي در دوره بعد از انقلاب به دليل وجود تقاضاي روزافزون براي محصولات خود، رشد سريعي را تجربه كردند، اما به دليل سرمايه‌گذاري بيش از حد و رقابت محصولات مشابه خارجی با بحران اضافه ظرفيت مواجه شدند. صنایع خودرو هم که به‌دلیل حمایت‌های دولت همواره در مسیر رشد و توسعه قرار داشتند نیز نتواسته‌اند موفق عمل کنند. این صنعت به دليل وجود تقاضاي روزافزون داخلي و حمايت گمركي بالا، گسترش سريعي داشتند، اما امروزه با هزينه بالاي توليد و كيفيت نازل محصولات خود دست به‌گريبانند. صنايع خودرو به دليل شدت يافتن تحريم‌هاي اقتصادی، در يافتن شركاي خارجي و دريافت مجوز ساخت برندهاي خارجي با دشواري جدي مواجه بودند که البته با برداشته شدن تحریم‌ها توانسته‌اند شرکای مورد نظر خود را بیابند. از اين گذشته، به دليل واگذاري مجوزهاي متعدد صنعتي براي احداث صنايع جديد خودروسازي، از مقياس بهينه توليد فاصله دارند. صنايع نساجي، كفش، پوشاك و چرم نیز در اثر رقابت بي‌امان اجناس مشابه خارجي در دهه اخير دچار افول شدند. از سوی دیگر مداخله دولت در بازار مواد اوليه و محصولات صنعتي به صورت واردات بی‌رويه برخي از كالاهاي اساسي، قيمت‌گذاري اداري محصولات صنعتي در وضعيتي كه تورم دو رقمي در پي اجراي طرح هدفمندسازي يارانه‌ها شدت گرفته بود، در سال‌های گذشته تعدادي از صنايع را در آستانه ورشكستگي قرار داد که صنايع شير و لبنيات از آن جمله بودند.
موانع پیرامون صنعتی شدن
در این گزارش نه تنها مشکلات عدیده صنعتی شدن در ایران واکاوی شده است، بلکه موانع پیرامونی این موضوع نیز مورد توجه قرار داده است. براساس این گزارش مشکلات صنعت کشور تنها به موارد گفته شده بازنمی‌گردد بلکه در طول سال‌های گذشته به‌دلیل تحريم‌هاي اقتصادي، صنايع كشور براي خريد فناوري، خريد تجهيزات پيچيده توليد، تدارك قطعات نيمه‌ساخته و مواد اوليه و مشاركت با شركت‌هاي فرامليتي و دستيابي به بازارهاي جهاني با معضلات حادي دست به گریبان بودند. به باور کارشناسان تداوم این روند می‌توانست کاهش توان رقابتی صنایع کشور و تنزل رشد را به همراه داشته باشد.
در دوران بعد از انقلاب با استفاده از يارانه انرژي، سرمايه‌گذاري درخور توجهي از سوی بخش عمومي و خصوصي در شاخه‌هاي انرژي‌بري همچون فلزات اساسي، پتروشيمي، صنايع كاني غيرفلزي انجام گرفته است، اما در پي اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها، صنايع انرژي بر كشور با افزايش درخور توجه هزينه‌هاي توليد مواجه شدند و بخشي از توان رقابتي آنها كه مديون يارانه پنهان انرژي بود، زايل شد. از سوی دیگر صاحبان صنايع خصوصي به دليل تخصيص اداري اعتبارات بانكي، عملكرد بانكهاي خصوصي و بحران بانكي، از دسترسي به تسهيلات بانكي بازمانده‌اند و همين امر مانع از دسترسي به سرمايه در گردش و تامين مالي سرمايه‌گذاري‌هاي صنعتي شده است. به‌طور کلی مجموعه این شرایط منجر به ایجاد و استمرار حیات صنایعی در کشور شده است که فاقد توان رقابتی‌اند و از راهیابی به بازارهای بین‌المللی محرومند. بخش عمده‌ای از این صنایع، بیمار و غیرکارآمدند و تنها می‌توانند با حمایت دولت و با استفاده از اعتبارات ارزان‌قیمت بانکی، معافیت‌های مالیاتی، تعرفه‌های گمرکی سنگین و سهمیه‌های ارزی به حیات خود ادامه دهند.
بر اساس این گزارش تا دهه 1380 برخي از اجزاي سياست صنعتي در كشور ناشناخته بود و به همين جهت در دستور كار سياست‌گذاران قرار نمي‌گرفت. برخی از اجزای سیاست صنعتی ناشناخته شامل سیاست فعال در قبال سرمايه‌گذاري خارجي و نقش آن در انتقال فناوري، سياست در قبال خوشه‌هاي صنعتي، تنظيم رقابت و ساختار بازار، مبادله اطلاعات و ايجاد هماهنگي ميان صنايع و هدف‌گيري انتخابي بخش‌هاي راهبردي صنعت است. البته در اوایل دهه 1380 به سفارش وزارت صنعت، معدن و تجارت وقت گروهي از صاحب‌نظران گزارش‌هایی تحت‌عنوان استراتژي صنعتي تدوين كردند. این گزارش به‌رغم کاستی‌ها و انتقاداتی که به آن وارد شد، حاوی 5 نکته مثبت بود: 1-ضرورت تغيير سياست خارجي و تعامل سازنده با دنياي خارج در حوزه تجارت و سرمايه‌گذاري خارجي 2-تضمين حقوق مالكيت و تقويت بخش‌خصوصي، 3- تامين ثبات اقتصاد كلان در داخل، 4- جهت‌گيري‌هاي تكنولوژيك در زيربخش‌هاي صنعت و 5-انتخاب گزينه صنعت رقابت‌پذير جهاني به جاي انتخاب يكي از دو گزينه ادامه روند موجود يا جايگزيني واردات.
سه مورد اول این سیاست‌های سازنده اگرچه در قانون برنامه چهارم بازتاب یافت، اما اجرایی نشد. دو سياست آخر نيز كه در حوزه وظايف وزارت صنعت، معدن و تجارت وقت قرار مي‌گرفت، اجرايي نشد. ارزيابي چالش‌هاي صنعت كشور گوياي آن است كه بخشي از اين چالش‌ها ناشي از عدم كاربست علمي سياست‌هاي پنجگانه استراتژی صنعتی بوده است. اما با روي كار آمدن دولت‌هاي نهم و دهم، دو نوع تلاش براي سياست‌گذاري صنعتي در وزارت صنايع و معادن آغاز شد. اولين گام در جهت تدوين سند آمايش صنعت برداشته شد، اما محصول آن در قانون برنامه پنجم انعكاس نيافت. دومين گام بعد از ادغام وزارتخانه‌هاي بازرگاني و صنايع و معادن در جهت تدوين راهبردهاي جديد براي بخش صنعت برداشته شد. بررسي اجمالي تلاش‌هاي اخير گوياي آن است كه در سال‌هاي اوليه تاسيس وزارت صنعت، معدن و تجارت نه درك صحيحي از سياست صنعتي وجود داشت و نه عزم سياسي براي اجراي سياست‌ها.
چهارده‌گانه‌های بازدارنده
آسیب‌شناسی سیاست‌های صنعتی در سه دهه اخیر نشان می‌دهد که در چهارده مورد کاستی‌هایی برای رشد و بالندگی صنایع کشور وجود دارد. آسیب‌هایی که نه‌تنها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی و صنعتی به چشم می‌خورد، بلکه پیرامون این بخش مولد و پیشران وجود دارد. این 14 مورد عبارتنداز:
1- با وجود سپری شدن بيش از دو دهه از آغاز واگذاري شركت‌هاي دولتي به بخش‌خصوصي، امروزه مالكيت و مديريت بخش‌هاي مهم صنعت كشور در دست شركت‌هاي دولتي يا نهادهاي شبه‌دولتي است.2-در برنامه‌های چهارم و پنجم اقتصادی پیش‌بینی‌ها حاکی از آن بوده که محیط کسبوکار با بهبود رو‌به‌رو خواهد شد، اما امروزه فعالان بخش‌خصوصی همچنان شرایط محیط کسبوکار را نامساعد می‌دانند. 3- دولت برنامه مشخصي براي حمايت گزينشي و مشروط به عملكرد از شركت‌هاي صنعتي آينده‌دار ندارد و حمايت‌هاي گمركي بلاتبعيض در مورد بسياري از محصولات براي مدتي نامحدود اعمال مي‌شود. 4- تنزل نرخ واقعي ارز مانع از اتخاذ سياست تجاري با رويكرد صادراتي مي‌شود و نوسان نرخ واقعي ارز، برنامه‌ريزي براي صادرات را با اشكالات عديده مواجه مي‌كند. 5- تنش مستمر در مناسبات بين‌المللي مانع از نفوذ به بازارهاي كشورهاي پيشرفته صنعتي مي‌شود و به واسطه همين تنش‌ها عضويت ايران در سازمان جهاني تجارت به آينده نامعلوم موكول شده است. 6-جذب سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي به كشور به دليل تنش در مناسبات بين المللي عقيم مانده است. در مواردي نيز كه سرمايه‌گذار خارجي رغبت نشان مي‌دهد، دولت سياست روشني براي انتخاب شركت‌هاي داوطلب و تسهيل ورود فناوري‌هاي جديد و ايجاد زنجيره ارزش داخلي ندارد. 7- به‌رغم فعال شدن شوراي رقابت، ساختار شبه‌انحصاري بازار براي برخي از محصولات صنعتي ازجمله اتومبيل‌هاي سواري، فلزات اساسي، محصولات پتروشيمي، عرضه خدمات تلفن سيار و اينترنت در كشور حاكم است و از اين رهگذر سود انحصاري عايد صنايع برخوردار از اين مزيت مي‌شود. 8- وزارت صنعت، معدن و تجارت سياست مشخصي براي اعطاي موافقت‌هاي اصولي ندارد، از اين‌رو بدون توجه به مقياس بهينه توليد و اندازه بازارهاي هدف، اقدام به صدور مجوز سرمايه‌گذاري صنعتي می‌كند. پيدايش اضافه ظرفيت در برخي از شاخه‌هاي صنعتی، ايجاد واحدهاي توليدي كه مقياس توليد آنها غير بهينه و در نتيجه هزينه واحد آنها بالا است، از پيامدهاي اين سوءتدبير است. 9-وزارت صنعت، معدن و تجارت برنامه مشخصي براي هماهنگ‌كردن سرمايه‌گذاري‌هاي مرتبط ندارد، به همین جهت تكميل حلقه‌هاي زنجيره تامين در بخش صنعت با وقفه صورت مي‌گيرد. 10- وزارت صنعت، معدن و تجارت تحليل دقيقي از تجربه خوشه‌سازي و ايجاد زنجيره تامين در صنايع خودروسازي و تعميم تجارب مثبت آن به ساير حوزه‌هاي صنعتي ندارد. 11-برنامه‌هاي آموزشي مدارس فني و حرفه‌اي به تناسب نيازهاي بخش صنعت كشور مورد بازنگري قرار نگرفته است و تناسبي ميان عرضه و تقاضاي نيروي كار متخصص در اين مدارس وجود ندارد. 12- باوجود تاكيد برنامه پنجم، علاقه‌اي براي بازنگري در قانون كار مشاهده نمي‌شود و مجلس شوراي اسلامي آن را عملا مسكوت گذاشته است. 13- نظام ملي نوآوري در كشور، عرضه‌محور و دولتي است و بخش خصوصي هنوز جايگاه شايسته خود را در آن پيدا نكرده است. در چارچوب نظام انگيزشي معيوب كنوني، تقاضاي چنداني براي نوآوري و ابداعات از سوي بنگاه‌هاي صنعتي وجود ندارد. 14- بانك صنعت و معدن به مثابه تنها بانك تخصصي و توسعه‌اي در اين حوزه فاقد سرمايه و منابع مالي كافي براي تامين مالي سرمايه‌گذاري‌هاي صنعتي است. ساير بانكهاي دولتي و خصوصي نيز به دليل مضيقه مالي و نيز اولويت ساير تسهيلات، در جهت تامين مالي نيازهاي بخش صنعت كه بر اثر تنزل ارزش پول ملي افزايش يافته، تمايلي نشان نمي‌دهند. به این ترتیب در سایه تجارب ملی و بین‌المللی می‌توان گفت دو راه براي حمايت از توليد ملي و سرمايه و كار ايراني پيش‌روي سياست‌گذاران اقتصادي دولت در ايران وجود دارد که عبارتند از؛ عدم تداوم شيوه‌هاي گذشته كه بنابر تجربه تاريخي نمي‌تواند باعث رشد درازمدت و پايدار اقتصادي در كشور شود و دگرگون كردن نهادها و سياست‌هاي اقتصادي و صنعتي برای برپايي صنعت و اقتصاد رقابت‌پذير در مقياس جهاني با رقباي قدرتمند فعال در عرصه جهاني.